Por Claudia Sepúlveda Luque, Socia Fundadora de Parques Para Chile

Cuando hace más de 10 años, en 1995, comenzamos a trabajar desde CIPMA una línea de investigación orientada a conocer y comprender el emergente fenómeno de la conservación privada de tierras en Chile, este tema no tenía mayor peso en el país (Sepúlveda y Villarroel 1995). Concluyendo la década de los 80, había comenzado lentamente a tomar forma un movimiento de creación de Áreas Protegidas Privadas (APP) iniciado por el Parque Oncol (1989), el Santuario El Cañi (1990) y el Parque Pumalín (1991) (Sepúlveda et al. 1997b). A estas tres iniciativas pioneras le siguieron muchas otras de diverso tamaño, estatus legal, tipo de gestores y localización, sumando en 1997 –de acuerdo a los resultados de un primer catastro realizado por CIPMA– 19 APP, entre las que ocupaban un lugar destacado las que entonces bautizamos como “comunidades de conservación” (Sepúlveda 1998).

La inquietud que nos motivó fue: ¿cómo orientar los aportes privados en conservación hacia lugares y ámbitos de acción prioritarios para el país a fin de que complementaran la labor del Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado (SNASPE)?. Formulamos esta pregunta desde un enfoque de cooperación público-privada que consideraba estratégica la contribución privada dado lo inviable de contar con recursos públicos para superar los importantes vacíos de representatividad ecológica y diseño biogeográfico del SNASPE (Sepúlveda et al, 1997a). En efecto, para asegurar la protección de al menos un 5% de superficie de cada una de las 85 formaciones vegetacionales del país –más del 67% ausentes o insuficientemente representadas en el sistema público– se estimaba necesario agregar al SNASPE 1 millón 690 mil hectáreas, lo que requería una inversión superior a los de US$ 100 millones en adquisición, infraestructura y personal para asegurar un Manejo efectivo (Sepúlveda 1997). Estas inversiones superaban entre 20 y 30 veces el presupuesto anual del SNASPE.

La interrogante a despejar era ¿quiénes son los gestores de las APP creadas espontáneamente y cuál es su voluntad de cooperar con los objetivos nacionales de conservación? Los resultados del catastro de 1997 mostraban tres conclusiones que serían luego confirmadas estudios posteriores (Sepúlveda 1998; Villarroel 2000; Sepúlveda et al. 2003): a) dos tercios de los propietarios de APP eran personas naturales –de manera individual o asociada–; b) su conocimiento sobre teoría y práctica de la conservación era escaso, y c) su interés en recibir Incentivos monetarios era bajo, destacando la preferencia por asistencia técnica y certificación. Este perfil de gestores de APP planteó la necesidad de acotar la discusión sobre las opciones de política pública apropiadas para encauzar su aporte a las prioridades nacionales de conservación. El que se tratara mayoritariamente de simples ciudadanos –y no de ONGs, universidades o empresas– reforzaba el carácter intuitivo y descoordinado de las decisiones sobre qué lugares estaban siendo protegidos por estas iniciativas. A su vez, aparecía cada vez más nítida la combinación de Motivaciones asociadas a la creación de APP, las que incluían valores escénicos y recreativos y el carácter de ser una “buena inversión” en términos inmobiliarios. Es lo que bautizamos como la “fórmula chilena de la conservación privada” (Geisse y Sepúlveda 2000; Corcuera et al. 2001). Por lo mismo, no se trataba sólo de canalizar las inversiones privadas en conservación hacia los Sitios prioritarios, sino que era necesario explorar la naturaleza de las motivaciones asociadas a la creación de APP y los incentivos apropiados.

En 1997 perfilamos elementos para una política pública de fomento a la creación de APP (Sepúlveda 1997). Destacamos la necesidad de establecer categorías de manejo diferenciadas que fueran la base para una focalización de incentivos en las APP con mayor valor de conservación. A su vez, propusimos el diseño de un Programa de Fomento para APP que considerara un paquete de instrumentos como bonificaciones, certificación, asistencia técnica y créditos blandos para la compra de terrenos. Aún parecía razonable que los incentivos económicos estuviesen dirigidos a compensar el costo de oportunidad de la conservación, bajo el entendido que su propósito era incidir en el cálculo costo-beneficio de los propietarios de sitios prioritarios.

La elaboración entre 1998 y 1999 y luego la ejecución del Proyecto “Ecorregión Valdiviana: mecanismos público-privados para la conservación de la Biodiversidad en la Décima Región” (2000-2003) –el primero aprobado para Chile por el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (www.cipma.cl/gef)– abrió una nueva y fructífera etapa en el trabajo sobre APP. Este proyecto, de investigación-acción, permitió conocer y trabajar directamente con los gestores de iniciativas privadas de conservación en la Décima Región, al mismo tiempo que someter a prueba procedimientos de elegibilidad y afectación, métodos de planificación y Monitoreo, y diseños de incentivos no monetarios. Especialmente destacables como resultados logrados fueron la certificación por CONAF de las tres primeras APP de Chile –correspondientes a las tres Unidades Demostrativas del proyecto–; la capacitación y asistencia técnica a más de 500 personas, incluyendo 200 gestores de APP; el diseño de una metodología ad hoc de Ordenamiento predial para la Conservación, aplicada en 14 APP; la creación de las dos primeras organizaciones de gestores de APP en Valdivia y Chiloé; y la creación de PPCh, organización especializada en conservación privada.

Asimismo, este proyecto desarrolló una reflexión renovada sobre la conservación privada en Chile que incluyó el concepto de “esfuerzo de conservación” que permitió dimensionar el costo involucrado en la creación y manejo efectivo de APP, y un análisis sobre las motivaciones altruistas asociadas a la mayoría de las APP existentes. Ambas contribuciones fueron la base para recomendar un enfoque costo-efectivo de la política pública de fomento a la conservación privada, orientado a reconocer, valorar y reforzar las acciones privadas de conservación in situ efectivamente emprendidas (Sepúlveda et al. 2003a; Sepúlveda et al 2003b; Sepúlveda et al. 2003c). Ello representó un giro de 180 grados respecto de la propuesta de compensar el costo de oportunidad de la conservación, que hasta entonces había predominado en la discusión sobre el tema, y quedó reflejada en: a) el reglamento de APP que ingresó a la Contraloría General de la República en junio de 2003 y cuya aprobación final se encuentra supeditada al reconocimiento legal de la Corporación Nacional Forestal (CONAF) como organismo administrador del SNASPE; y b) la incorporación en la misma fecha de bonificaciones para APP en el proyecto de Ley de Recuperación y Fomento Productivo del Bosque nativo.

Ni en 1995, cuando iniciamos este largo recorrido, ni en el 2000, cuando comenzamos a ejecutar el último proyecto, vislumbramos el rol cada vez más protagónico que las APP pasarían a tener en la agenda pública sobre conservación de la biodiversidad. La demostración más clara de tal protagonismo es la meta de lograr al 2006 la protección legal de al menos el 10% de las comunidades vegetales naturales, establecida en la agenda ambiental 2002-2006 por la Comisión Nacional del Medio Ambiente (CONAMA) en respuesta a los compromisos adquiridos por Chile con la ratificación en 1994 de la Convención de Diversidad Biológica. Concretamente, dicha meta implica aumentar entre 2,7 y 3,3 millones de hectáreas la superficie de las áreas protegidas, públicas o privadas, del país (Squeo et al. 2003). El gran dilema –el mismo de hace 10 años– es que, mientras por una parte el Estado no está dispuesto a invertir los recursos financieros que permitirían incorporar al SNASPE la superficie adicional necesaria –gran parte de la cual corresponde a terrenos privados– tampoco ha logrado resolver hasta ahora el diseño institucional apropiado para fomentar y apoyar la creación de APP en dichos terrenos.

A pesar que tanto el reglamento de APP como las bonificaciones del proyecto de ley sobre bosque nativo van en la dirección correcta y representan avances significativos, en los hechos el escenario institucional a favor de la conservación privada ha variado poco en todo este tiempo: de llegar a implementarse, el impacto de estas medidas será poco significativo en términos de aumento real de hectáreas privadas efectivamente protegidas en el largo plazo. Sí es esperable, en cambio, que estos mecanismos sean aprovechado por propietarios de APP interesados en formalizar el estatus legal de sus iniciativas como una forma de garantizar su perpetuidad. Siempre que, al mismo tiempo, estén también dispuestos a cumplir con los requerimientos formales del proceso de afectación, incluyendo el someter su gestión a la supervisión de CONAF y tramitar la autorización de actividades futuras no previstas en el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA). Pero es muy difícil que un privado que no tiene interés por conservar cambie de opción de uso como resultado del reglamento y las bonificaciones en actual diseño.

¿Qué avances ha habido entonces en conservación privada en Chile desde que CIPMA inició su trabajo en este tema? Desde nuestro punto de vista el avance más relevante ha sido el gradual empoderamiento de las iniciativas privadas de conservación en lo que podría ser considerado un emergente movimiento ciudadano, increíblemente diverso y, en especial, cuyas motivaciones predominantemente altruistas son por ahora la única garantía para la permanencia y mejoramiento en la calidad del manejo de las APP.

Especialmente destacable resulta el hecho que todas las estimaciones sobre el número de APP en Chile y la Décima Región muestran que aún sin Incentivo ni reconocimiento de ningún tipo, estas iniciativas siguen creciendo de manera sostenida. En la actualidad se estiman en unas 500 en todo el país cubriendo más de 1 millón 500 mil hectáreas, con sólo 13 que suman más de 1 millón 150 mil hectáreas. Igualmente consistente ha resultado ser en el tiempo el perfil de sus gestores que en alrededor de un 66% corresponden a personas naturales que actúan motivadas por una combinación de motivaciones entre las que sobresale el “sentido de custodia de la naturaleza” (Sepúlveda 2002; Sepúlveda et al 2003b; Villarroel et al. en prensa). Es a su vez notable que, si bien estos propietarios de APP valoran la posibilidad de contar con diversas formas de apoyo directo, se encuentran de hecho desplegando un “esfuerzo de conservación” que implica inversiones –por montos a veces significativos– de las que pocas veces esperan obtener retornos futuros (Sepúlveda et al. 2003b). Finalmente, es especialmente relevante que la gran mayoría de estas APP sean, desde un punto de vista biológico, demasiado pequeñas para contribuir per se al objetivo de conservación, con tamaños que promedian las 100 hectáreas protegidas y muchas de ellas pertenecientes a propietarios de origen rural, incluyendo a campesinos y comunidades indígenas (Sepúlveda et al. 2003b; Sepúlveda 2004).

Dadas las limitaciones ya señaladas de la política pública de fomento a la conservación privada el escenario futuro más probable es que tanto las APP que espontáneamente se sigan creando como aquellas que puedan ser incentivadas por el reglamento y las bonificaciones vinculadas, sigan presentando el perfil hasta aquí reseñado. Es decir, mayoritariamente gestionadas por personas naturales y de tamaños muy reducidos. Complementariamente, es esperable que también aumente –como ha ocurrido hasta ahora– el número de APP de gran tamaño emprendidas por ONGs conservacionistas o inversionistas en Ecoturismo, así como las APP establecidas en terrenos de empresas forestales. Ninguna de ellas, en todo caso, será mayormente influenciada por el marco institucional en diseño sino, tal vez, por otras políticas públicas sin un propósito expreso de conservación, como es el caso, por ejemplo, del plan de concesiones de bienes fiscales activamente impulsado por el Ministerio de Bienes Nacionales.

Todo lleva a reforzar la idea que el enfoque más viable de fomento de la conservación privada en Chile es uno de tipo costo-efectivo, que por una parte, potencie y multiplique de manera amplia el esfuerzo privado de conservación espontáneamente desplegado y, por otra, contemple estrategias de acción específicas para proteger sitios de alta prioridad, incluyendo aquí la posibilidad de aprovechar las oportunidades que abren otras políticas públicas. En cualquier caso es clave evitar que las políticas, instrumentos y estrategias que se diseñen erosionen las bases socioculturales de movimiento de conservación privada que espontáneamente se ha ido gestando con medidas contraproducentes, como podrían ser las diversas fórmulas de compensación del costo de oportunidad de la conservación (Sepúlveda et al. 2003a, Sepúlveda et al. 2003b).

El gran desafío de la política pública parece ser, por tanto, crear las condiciones para que la contribución de las APP al objetivo de conservación sea la más efectiva posible, lo que necesariamente implica promover su “conectividad social” (Sepúlveda 2002). Es decir, la articulación de las APP pequeñas y medianas a través de estándares de manejo asociados a procedimientos variados de certificación –públicos, mixtos o autoregulados– para que formen parte de paisajes de conservación o corredores biológicos con un horizonte de planificación de largo plazo, junto con las APP de mayor tamaño y las áreas protegidas públicas. En términos generales, el énfasis deberá estar puesto, por tanto, en apoyar y darle reconocimiento social al esfuerzo de conservación que los privados estén voluntariamente dispuestos a asumir, más por sus propias motivaciones de custodia de la naturaleza que como efecto directo de la política pública, y en acciones focalizadas ad hoc para crear APP de mayor tamaño así como núcleos público-privados de conservación en sitios prioritarios.

Una cosa es clara: las APP llegaron para quedarse, y su existencia demuestra que en Chile un número cada vez más grande de ciudadanos ha tomado la iniciativa de emprender voluntariamente y a su propia costa acciones de protección in situ de la naturaleza, estando además dispuestos a capacitarse, organizarse y suscribir estándares y buenas prácticas para que su aporte sea más efectivo. Se trata de un capital social enorme que debe ser cuidadosamente valorado, comprendido y apoyado, evitando en especial que las sólidas motivaciones de sus gestores sean tensionadas con políticas e incentivos mal diseñados. Por ahora, aunque a muchos les cueste aceptarlo, estas APP son la expresión más sólida y concreta que tenemos de un compromiso ciudadano por conservación in situ de la biodiversidad. Exceptuando las APP creadas por fundaciones internacionales, empresas o personas muy adineradas –generalmente de gran tamaño y en sitios de alta prioridad– estas pequeñas y medianas APP, pertenecientes a simples ciudadanos, familias y comunidades son la base de cualquier estrategia de cooperación público-privada en el largo plazo, culturalmente arraigada y socialmente sustentable.

Referencias:
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Sepúlveda, Claudia y Diego García (1997b) “Biodiversidad II: cooperación público-privada como estrategia para la conservación de la biodiversidad en Chile”. Ambiente y Desarrollo, Vol. XIII, N°2, junio de 1997. CIPMA. Santiago.
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